В нашей базе: 139952 рефератов
Последние добавления Тор 100
Поиск искать просто Реферат        Расширеный поиск Точный поиск
Вхід в абонемент


Механизм межбюджетных отношений как фактор стимулирования экономического роста

Вопросы, связанные со стабилизацией нашей экономики, должны решаться с учетом действующих финансовых механизмов, одним из которых является механизм межбюджетных отношений.

Прежде чем определить влияние межбюджетных отношений на увеличение масштабов совокупного производства и потребления в стране, покажем особенности механизма их функционирования.

Механизм межбюджетных отношений является определенной системой принципов, инструментов и методов управления хозяйственными связями, в которые вступают субъекты этих отношений. В структуру такой системы входят три блока:

принципы управления, которые определяют определенную идеологию подхода к межбюджетных отношений. Различают два главных принципа межбюджетного сотрудничества: централизм и полная фискальная децентрализация. В реальной жизни эти принципы чаще применяются сейчас в комбинированном виде, включающем отдельные элементы первого и второго подходов

совокупность конкретных методов и инструментов регулирования. К этому блоку относятся, например, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и т.п.

институционально-правовые структуры. Эту подсистему механизма составляют различные правовые нормы, правила и соглашения, регламентирующие порядок осуществления межбюджетного сотрудничества.

Принципы управления, определенные в составе исследуемого механизма, является одной из актуальных проблем, над решением которой работают правительства каждого государства. Так, система бюджетного федерализма в США, построенная на основе децентрализованного разделения полномочий между федеральными и региональными властями в финансовой сфере этого государства, но под председательством федерации, формировалась десятки лет в противоречивых условиях. И только в последнее десятилетие сложилась стабильная система финансового взаимодействия федерации, штатов и муниципалитетов.

Принцип централизма был положен в основу механизмов межбюджетных отношений в СССР и в ряде стран Восточной Европы. Он состоял, во-первых, в том, что значительная часть финансовых ресурсов сосредоточивалась в руках государственного бюджета (более 50%), а остальные средства были децентрализованная, то есть находилась в распоряжении местных и республиканских бюджетов союзных республик. Во-вторых, статьи доходов и расходов государственного бюджета, республиканского и местных бюджетов в основном совпадали.

В 90-е гг принцип централизма в названных странах все больше уступает место принципу фискальной децентрализации. Проявлением полного достижения децентрализованного подхода в формировании межбюджетного механизма было применение при формировании союзного бюджета бывшего СССР в 1991 г. метода матрикулярних взносов. Этот ход перестройке взаимоотношений бюджетов разных уровней послужил одним из факторов распада союзного государственности.

Сочетание принципов централизма и полной фискальной децентрализации дало основу для разработки современных теоретических концепций организации межправительственных финансовых отношений, как бюджетный унитаризм, бюджетный федерализм и субсидарность. Если первые две концепции строятся на признаках соответствующего государственного строя (федерального и унитарного), то последняя учитывает возможности каждого властной структуры решать проблемы наиболее эффективным образом при максимальной ее близости к месту событий [1].

Опыт использования централизованного регулирования межбюджетных отношений Украины имеет со времен, когда она входила в состав Советского Союза. Решения местных органов власти вполне зависели от директив вышестоящего государственного центра [2]. Организация межправительственных финансовых отношений с доходов в то время осуществлялась по следующей схеме (см. рис. 1).

Рис. 1. Схема межбюджетных отношений Украинской ССР

Такая модель финансовых отношений между уровнями власти по вертикали стала значительным тормозом в построении новой финансовой системы суверенной Украины и обеспечении ее социально-экономического развития. В частности, из-за зависимости бюджетов от функционирования промышленных и сельскохозяйственных предприятий, которые обеспечивали бюджетную систему страны доходам не менее чем на 90%, отсутствие у местных органов власти собственной стабильной базы, нормативных актов, которые определяли бы порядок проведения взаиморасчетов и предоставления дотаций, бюджетных ссуд т.д..

удаления от принципа централизованного управления межбюджетных отношениях было бы нецелесообразно реализовывать принцип децентрализации в крайнем его выражении, т.е. формировать бюджет "снизу вверх". Мы уже упоминали о применении такого подхода в СССР в 1991 г. Применение его в современных условиях на территории нашей страны окончательно разрушило бы финансовую систему Украины. Не следует также вводить в бюджетную политику положения концепции бюджетного федерализма по причинам функционирования в нашем государстве унитарного строя.

инструментальную основу регулирования межбюджетных взаимоотношений в Украине составляет совокупность финансовых методов, в состав которых входят: собственные доходные источники, регулируемые доходы, нормативы отчислений от регулируемых доходов, закрепленные доходы, бюджетные ссуды, дотации, субвенции, субсидии, взаиморасчеты, перечисление в Государственный бюджета Украины, передача средств из Государственного бюджета Украины областным и районным бюджетам для распределения их между территориальными громадами или для выполнения совместных проектов, средства, привлеченные на договорных началах из местных бюджетов в областных и районных бюджетов для реализации совместных программ.

По мнению некоторых отечественных исследователей, сферы государственных финансов Украины, отдельные методы межбюджетных отношений непригодны для новых условий развития бюджетной системы нашего государства. Прежде всего речь идет об использовании регулируемых доходных источников и нормативов отчислений от этих поступлений. В своих работах [3, 4] они приводят следующие аргументы необходимости отмены указанных методов межправительственных финансовых взаимоотношений:

Причинение этими методами нарастания противоречий между центральной властью, с одной стороны, и местной и региональной, с другой, что приводит к нарушению зачисления регулируемых доходов в местные бюджеты.

Порождение распределением прямых налогов сложных проблем при определении происхождения конкретных доходов и невозможность расщепления косвенных налогов между уровнями государственной власти.

Ежегодные изменения в нормативах отчислений от регулируемых доходов не позволяют местным органам власти осуществлять полноценное бюджетное планирование на следующий год.

В противовес этим аргументам выдвигаются только два доказательства в защиту методов регулируемых налогов и установления нормативов отчислений от этих платежей:

Дифференциация частиц распределения налогов способствует усилению влияния расщепления платежей на стимулы к сбору различных налогов.

Применение распределительного метода является эффективным инструментом для правительства, благодаря которому он может заставить области-доноры выполнять свои обязательства.

Весомость двух последних положений при формировании механизма межбюджетных отношений в Украине подтверждается анализом отмены регулируемых доходов в 1997 и 1998 гг частности, исключения в 1997 г. НДС из перечня налоговых доходов местных органов власти привело к уменьшению поступлений этого платежа в Государственный бюджет 1998 по сравнению с 1996 г. на 6%. При этом те области, которые получали НДС полностью в 1996 г., выполнили задачи по сбору этого платежа для Государственного бюджета на 91% в 1998 г., в то время как области, которым были установлены меньшие доли отчислений от НДС, обеспечили его поступления в бюджета центрального правительства 1998 на 97% относительно соответствующего показателя 1996 Заинтересованность регионов в сборе налогов обусловлено двойной подчиненностью местных отделений Государственной налоговой администрации Украины - формально подчинены только правительству, однако влияние на их действия органа власти, на территории которого они живут и работают, не следует недооценивать.

В Украине распределение регулируемых налогов имеет свои особенности. Во-первых, начиная с 1997 г., НДС в бюджет местных органов власти не поступает. Во-вторых, акцизный сбор был неформально разделен на 2 вида: от отечественных товаров и от продуктов иностранного производства. При этом первый вид акцизного сбора остался регулируемым налогом, второй - закрепленным за государственным бюджетом. В-третьих, несмотря на полное исключение в 1997 г. из перечня доходных источников бюджета подоходного налога и налога на прибыль предприятий, эти платежи остались регулируемыми, о чем свидетельствует установление нормативов отчислений от этих доходов 1999 Указанные особенности фискального распределения основных общегосударственных налоговых поступлений отражены в таблице 1.

Таблица 1

Распределение регулируемых общегосударственных платежей между бюджетными уровнями Украины в 1997-1999 гг

Показатель | НДС | Налог на прибыль предприятий * | Подоходный налог с граждан * | Акцизный сбор с отечественных товаров *

1997 | 1998 | 1999 | 1997 | 1998 | 1999 | 1997 | 1998 | 1999 | 1997 | 1998 | 1999

Государственный бюджет | 100 | 100 | 100 | - | - | 14,1 | - | - | 13,5 | 50 | 100 | 54,4

Местные бюджеты | - | - | - | 100 | 100 | 85,9 | 100 | 100 | 86,5 | 50 | - | 45,6

* В 1999 г. по налогу на прибыль предприятий, подоходному налогу с граждан и сбору были установлены для местных органов власти индивидуальные ставки отчислений.

Проведение анализа необходимости дальнейшего использования в механизме межбюджетных взаимоотношений Украины методов регулируемых налогов и нормативов отчислений от них показывает, что, несмотря на их недостатки, преимущества, которые они обеспечивают, более весомыми в фискальной политике Украины. Нелишним было бы напомнить, что регулируемые доходы в структуре местных бюджетов складають не менее 70% их доходов, и поэтому изъятие этих платежей из перечня поступлений этих бюджетов ощутимо скажется на финансовой самостоятельности регионов.

Целесообразно сохранить принцип заинтересованности центральных и местных органов власти в мобилизации общегосударственных налогов, сборов и других обязательных платежей. Однако при этом нужно учесть опыт других стран, в частности:

1. Нормативы отчислений от регулируемых доходов должны устанавливаться путем использования единой методологии.

2. Закрепление нормативов отчислений от регулируемых платежей на постоянной основе (не менее трех лет) в законе о Государственном бюджете Украины.

3. Следует установить размеры минимальных долей общегосударственных налогов для местных бюджетов низкого уровня.

4. Восстановить регулируемый характер НДС и утвердить его за местными бюджетами в объеме не менее 5% от общей суммы поступлений от каждого региона.

В условиях, когда закрепленных и регулируемых доходов недостаточно, сбалансирования межбюджетных отношений производится с помощью трансфертов. В Украине законодательством предусматривается применение трех видов трансфертов: дотаций, субсидий и субвенций. Однако трансферты пока в Украине играли и продолжают играть незначительную роль (см. табл. 2).

По сравнению с 1992 г. процент трансфертов в доходах местных бюджетов за 7 последних лет вырос на 12,2% и составил 12,7%.

Таблица 2

Удельный вес трансфертов бюджета в доходах местных бюджетов Украины и количество дотационных регионов в 1992 - 1998 гг

Платежи | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998

трансфертов - всего,% | 0,5 | - | 9,3 | 5,6 | 7,5 | 16,3 | 12,7

В том числе: дотации,% | - | - | - | 5,6 | 7,5 | 16,3 | 12,6

субвенций ции,% | 0,5 | - | 9,3 | - | - | - | 0,1

Количество дотаций. регионов | 3 | - | 22 | 14 | 12 | 20 | 22

Преимущество среди видов трансфертных ресурсов в последнее время придается дотациям, призванным сбалансировать доходные и расходные части местных бюджетов. Рост удельного веса трансфертов в доходных источниках местных бюджетов в частности обусловлено тенденцией роста числа дотационных областей. В 1999 году дотированию подлежат все регионы Украины. По таким шагами центрального правительства прослеживается его стремление к извлечению и централизованного распределения ресурсов.

Отображение удельного веса трансфертов в доходах местных бюджетов дает обобщенную сбалансированную картину получения регионами финансовой помощи из центра и не учитывает индивидуальных потребностей в ней каждой областной административно-территориальной единицы. По уровню дотационности бюджетов областей их можно классифицировать на три группы: наименее дотационные (0-20% в общем объеме каждого бюджета области), середньодотацийни (20-40%), надтодотацийни (40-60%). К первой группе следует отнести Автономную Республику Крым, Днепропетровске, Донецке, Запорожскую, Киевскую, Луганскую, Львовскую, Николаевскую, Одесскую, Полтавскую, Сумскую, Харьковскую области, города Киев и Севастополь, до второй - Винницкую, Ивано-Франковскую, Ровенскую, Херсонскую, Хмельницкую, Черкасскую, Черновицкую, Черниговскую области, до третьей - Волынскую, Житомирскую, Закарпатскую, Кировоградскую, Тернопольскую области.

Дифференциация регионов Украины обусловлена их различным уровнем экономического развития, прежде всего в промышленном плане. Большинство первой группы - менее дотационных областей - составляют административно-территориальные единицы Востока Украины. На Восточный экономический макрорайон приходится 65% производства промышленной и 33% сельскохозяйственной продукции, 51,8% экспорта Украины. В противовес ему стоит развитие Западного экономического макрорайон, удельный вес которого в товарной продукции промышленности Украины намного ниже указанных выше показателей и составляет около 37%, сельского хозяйства, наоборот, выше - 52% [5].

Превышение доли промышленной продукции над сельськохозяйственного товарным объемом дает основания говорить, что восточные области Украины имеют более широкую налоговую базу, чем западные, соответственно величина налоговых и неналоговых поступлений будет больше именно в этих областей, и только они способны наиболее полно предоставить товары общественного потребления жителям, проживающих на их территории.

В Украине продолжает применяться порядок предоставления дотаций и субвенций путем перелива средств от "богатых" восточных областей в "бедных" областей через Государственный бюджет, который при этом непосредственно участвует. Такой порядок не оговаривается техническими деталями в нормативной базе нашей страны и проводится бессистемным способом. По нашему мнению, более целесообразно было бы применение такой схемы предоставления трансфертов, которая предусматривала создание фонда финансовой поддержки административно-территориальных образований (см. рис. 2).

Введение описанного механизма трансфертування в бюджетной системе Украины предусматривает использование формулы, которая бы учитывала фискальные возможности и частично бюджетные потребности территориальных общин и их объединений:

Те = (Пср - Пи) + ((Ви - Оср) /Оср) * П ср * Сто

где Те - величина трасферту, который должен получить или уплатить и-и область

Пср - средняя по областях налогоспособность

Пи - налогоспособность i-той области

Ви - расходы i-той области, необходимые для удовлетворения потребностей населения, проживающего на ее территории, в общественных товарах и услугах

Оср - средние расходы во всех областях

Сто - средняя ставка, по которой облагается доходная база и-той области.

налогоспособность является ключевым в финансовом плане категорией, количественные измерения которой отражают возможности региона о выделении в бюджете страны денежных ресурсов после удовлетворения потребностей собственных воспроизводственных процессов. Поскольку для экономического роста региона и страны в целом необходимо не простое, а расширенное воспроизводство для наращивания национального богатства и всех процессов жизнедеятельности общества, формализовано налогоспособность можно отразить следующим образом:

П = ВВП - Ув

где П - налогоспособность области

ВВП - валовой внутренний продукт области

Ув - потребности на воспроизводственные процессы в области.

Под средней по областям налогоспособность надо понимать объем доходов в пределах Украины, может быть объектом налогообложения закрепленными за общинами налогами и приходится на единицу административно-территориального образования (одну область). Те общины, имеют доходы ниже уровня средней налогоспособности, потребуют финансовой помощи для оказания услуг на должном уровне. Другая группа общин иметь избыток собственных финансовых ресурсов для этих целей и должна их часть передать государству (критерии отнесения регионов к группе "бедных" и "богатых", а также местных бюджетов к категориям


Страницы: 1 2